Dette er høringssvar fra Foreningen Lov og Helse – forslag til endringer i offentleglova m.m. – innsyn i journalinnføringer m.m. som gjelder organinterne dokumenter. Her er lenke til høringen:
Den offentlige forvaltningen har til oppgave å forvalte felles ressurser og goder på vegne av folket, slik at folkets rett til kontroll med forvaltningen i stor grad fungerer på tilsvarende måte som en arbeidsgivers rett til å følge opp sine ansatte. Formålet synes nå å fravikes med det nye forslaget.
Det følger av formålet med offentleglova jf. lovens § 1 at:
Formålet med lova er å leggje til rette for at offentleg verksemd er open og gjennomsiktig, for slik å styrke informasjons- og ytringsfridomen, den demokratisk deltakinga, rettstryggleiken for den enkelte, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Lova skal leggje til rette for vidarebruk av offentleg informasjon.
Forvaltningen har rett til å foreta interne vurderinger og det kan skape forvirring om alle de eventuelt ulike synspunkter som forvaltningen måtte ha om en sak skulle deles ut før det forelå en endelig avgjørelse. En slik praksis kunne skape forvirring om hva som egentlig var den endelige avgjørelsen.
I høringen foreslås å skjule for offentligheten at det har forekommet interne vurderinger av en sak gjennom å utelukke journalføringen fra offentlig journal. Etter en periode hvor det kan sies å i stor grad ha vært hoppet krumspring over juridiske vurderinger og vært fattet avgjørelser som i stor grad brøt inn i den personlige rettssfære, kan det virke uheldig å skjule prosessen fram mot tilsvarende beslutninger hvis det skulle oppstå en lignende situasjon.
I høringen begrunnes det blant annet som følger; Unntaket for organinterne dokumenter er godt begrunnet, blant annet i at det er nødvendig for å bevare klare ansvarsforhold utad, unngå tvil om hva som er forvaltningsorganets beslutninger eller synspunkter, og for å gi rom for interne meningsbrytninger og vurderinger på veien frem til organets standpunkt eller vurdering. De samme hensynene kan gjøre seg gjeldende for opplysninger som fremgår av journalinnføringer som gjelder de organinterne dokumentene.
Det som er viktig for folket i den forbindelse, er vel å vite om at slike diskusjoner finner sted og om hvilke temaer dette eventuelt gjelder. Sett i lys av tidligere praksis fra 2020-2023, hvor det i tillegg ble tatt en del raske og inngripende avgjørelser som i stor grad kan ha svekket tilliten til den offentlige forvaltningen blir åpenhet ekstra viktig. Vi bør unngå at det offentliges virksomhet får preg av å følge av slags overrumplingsstrategi.
I arbeidet med Ny offentlighetslov i NOU 2003:30 pkt. 22.1 til § 10 (nå § 11) ble det om § 11 uttalt at plikten til å foreta en vurdering av meroffentlighet at; Til forskjell fra dagens lov fastsetter bestemmelsen en plikt til å gi innsyn i et dokument i de tilfellene man kommer frem til at de hensyn som veier for offentlighet er tyngre enn de som veier mot.
Oppsummert synes det som vi folket nå ikke skal få vite hvilke diskusjoner som foregår, før vi møter på selve avgjørelsen. Et møte som vi ut fra de seneste års erfaringer vet at kan bli hardt, som et brått møte med en betongvegg. Folket fratas i stor grad muligheten til å ivareta sine interesser og innrette seg på forskjellige situasjoner. Prosessen fram mot en avgjørelse hvor vi plutselig kan befinne oss i en situasjon hvor det er tatt en avgjørelse som kan være svært inngripende er ikke så helt ulik den ikke helt ukjente boken «Prosessen» av Franz Kafka, hvor folket vil kunne befinne seg i en slags konstant Kafka prosess.
Anmeldelse: Franz Kafkas «Prosessen» oversatt av Jon Fosse – Kultur (nrk.no)
Journalføring av dokumenter der tittel og nødvendig informasjon om dokumentet fremgår, vil til en viss grad kunne ivareta folks rett til å føre oppsyn med forvaltningens virksomhet, og avskaffing av journalføring av slike dokumenter kan derfor virke uheldig. Det er viktig å huske på at forvaltningen i tillegg til å finansieres av folkets skatteinnbetalinger også er ment å ivareta folkets interesser på en best mulig måte. Folkets oppsyn med forvaltningens virksomhet er særlig viktig der hvor for eksempel forvaltningens vurdering av hva som er best for folket ikke er i samsvar med den alminnelige rettsfølelsen i folket. For å kunne be om innsyn i journaler eller sammenstilte opplysninger etter arkivforskriften § 9 synes det å være en forutsetning av det fremgår av en offentlig journal at saksdokumentet det gjelder eksisterer. Det er etter første ledd annet punktum som utgangspunkt en journalføringsplikt for dokumenter som «er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon» og en valgfri journalføring av organinterne dokumenter etter tredje punktum. Som det fremgår av forslaget er det ikke alltid samsvar mellom arkiveringsplikten internt og hva som journalføres for offentlige journaler. Dersom ingenting fremgår av en offentlig journal vil innsynskrav i en eventuelt omstridt sak først kunne fremmes etter at saken er endelig avgjort og da vil det kunne være for sent å kommen med innvendinger eller debattere saken. Dersom saken deretter underlegges 60 års taushetsplikt etter forvaltningslovens § 13 c tredje ledd vil det kanskje ikke kunne være mulig for folket fullt ut å oppfatte hva forvaltningen holder på med. Det følger av arkivforskriften § 9 første ledd andre punktum;
I journalen skal ein registrere alle inngående og utgåande dokument som etter offentlegslove § 4 må reknast som saksdokument for organet, dersom dei er eller blir saksbehandla og har verdi som dokumentasjon.
Det følger at høringsbrevet at; Dersom organet velger å journalføre organinterne dokumenter i elektronisk journal, følger det av offentligforskrifta § 6 at journalinnføringene for disse dokumentene skal tilgjengeliggjøres på internett, og da gjennom eInnsyn, på lik linje med journalinnføringer for andre dokumenter.
Som det også vises til i høringsbrevet står det under offentlegforskrifta § 6 at bestemmelsen trer i kraft når departementet bestemmer. Det foreligger derfor ikke en direkte rettslig plikt til å publisere elektronisk journal på eInnsyn i dag. Likevel vises det til at bestemmelsen i stor grad har vært fulgt.
Departementet ønsker å unnta organinterne dokumenter fra innsyn i journalføringer. Det vil si slike opplysninger som tittelen på dokumentet, avsender, mottaker, journaldato og dokumentdato. Det er etter gjeldende rett ikke noen generell hjemmel til å unnta fra innsyn journalinnføringer eller innføringer i lignende register som gjelder organinterne dokumenter. I praksis innebærer det at allmenheten som hovedregel har rett til innsyn i alle opplysninger som fremgår av journalinnføringen.
Det kan nå også etter offentleglova § 9 også bes om innsyn i oversikter over alle dokumenter i en eller flere saker eller på et konkret saksfelt, og det kan kreves innsyn i tidligere utarbeidede sammenstillinger. Slike sammenstillinger kan gi opplysninger om journalføringer som gjelder organinterne dokumenter.
Departementet ønsker ikke at det for eksempel oppstår forventinger om et konkret resultat i saken ved at det gis slikt innsyn. Et generelt unntak fra innsyn for journalinnføringer om organinterne dokumenter vil etter departementets syn ikke svekke allmennhetens informasjonstilgang, da dokumentet uansett vil unntas fra innsyn etter offentlegslova § 14 første ledd og organet kan i dag unngå offentlighet om opplysningene om de organinterne dokumentene ved å unnlate å journalføre dem eller å registrere dem i et register som muliggjør sammenstilling etter offentleglova § 9. Slik Lov og Helse ser det vil ikke for eksempel muligheten til å forvente at det vurderes merinnsyn være så aktuell der hvor dokumenter uansett ikke er synlige i en offentlig postjournal.
Høringsforslaget drøfter i hvilken grad det bør kunne gis unntak for journalføringer i forskrift jf. forskriftshjemmelen i offentlegslova § 27, hvor unntak kan gis i forskrift der hvor særlig tungtveiende grunner taler for det. Den type «kriseforskrifter» ofte av såkalt «midlertidig» art har vi blitt godt kjent med gjennom de siste årene siden mars 2020. Departementet drøfter videre muligheten til å ta unntaket direkte inn i § 14. Departementet viser til at det nye forslaget ikke vil føre til noen reell endring i allmennhetens informasjonstilgang fordi for eksempel iverksetting av offentlegsforskrifta § 6 ville kunne føre til at flere organer unnlot å journalføre organinterne dokumenter og at mer for eksempel ville foregå muntlig m.m. Forslaget fra departementet innebærer derfor at;
På denne bakgrunn mener departementet at det er behov for å presisere i offentlegforskrifta § 6 at journalinnføringer som gjelder organinterne dokumenter, kan unntas fra den versjonen av journalen som publiseres på nettet. Dette skal etter forslaget både gjelde når publiseringen skjer på eInnsyn, og når journaler publiseres andre steder, for eksempel på et organs egen nettside.
Det vil i tillegg være behov for en endring i arkivforskrifta § 10 andre ledd andre punktum, slik at denne forskriften også åpner for at journalinnføringer av organinterne dokumenter kan utelates fra den versjonen av journalen som allmennheten kan kreve innsyn i.
Til offentleglova § 14 første ledd Det foreslås å innta et unntak fra innsyn for journalinnføringer eller innføringer i lignende registre som gjelder organinterne dokumenter, som en del av § 14 første ledd. Forslaget medfører ikke endringer i dagens unntak for organinterne dokumenter etter første ledd.
Unntaket for journalføring utvides derfor til å gjelde organinterne dokumenter.
Dette kommer i tillegg til eventuell mulighet for unntak som følge av taushetsplikt.
Lov og Helse ser på det som svært viktig å ivareta folkets mulighet til å følge med på forvaltningens virksomhet, særlig i en tid hvor vi har opplevd at forvaltningen har tatt seg friheter. Det er viktig for å påse at forvaltningen holder seg innenfor sitt myndighetsområde og for å unngå uforsvarlighet.
Foreningen Lov og Helse anser det som kritisk viktig å ivareta en mest mulig åpen og gjennomsiktig offentlig virksomhet på vegne av folket, for å styrke ytringsfriheten, rettssikkerheten til den enkelte samt tilliten til det offentlige og ikke minst kontrollmuligheten til allmenheten overfor myndighetene. Vi kan ikke se at disse hensyn kan ivaretas med de foreslåtte endringer, og sier derfor nei til de foreslåtte endringene som er til høring. Vi ber derfor på dette grunnlaget om at endringsforslagene forkastes.
